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楊偉東:深化法治政府建設

摘要:黨的十九大把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標。推進全面依法治國,要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,法治政府建設是重點任務,對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律部楊偉東教授圍繞深化法治政府建設這一主題,分新要求、新挑戰、新作為三個部分展開分析論述,有助于我們深刻理解法治政府建設的重大意義和增強貫徹落實的使命感、緊迫感、責任感。

楊偉東 中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律部教授博士生導師

楊偉東 中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律部教授博士生導師

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黨十八大之后,我國加大了法治政府建設力度、加快了法治政府建設進程。以深化法治政府建設為主題,我就相關的問題與大家進行一個交流,主要內容可以用三個“新”來概括:新要求、新挑戰、新作為。

一、新要求

黨的十九大提出了一個非常重大的論斷,那就是:經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位。新時代是我們理解法治政府建設新要求的基礎,也是深化法治政府建設的基本前提。新時代對法治政府建設提出的新要求,我想也可以用三個“新”來概括梳理,即新定位、新任務、新目標。

(一)新定位

建設法治政府是建設法治國家的主體和關鍵。我們先來看法治的定位。黨的十八大對法治的定位是,法治是治國理政的基本方式。黨的十九大指出,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。黨的十八大和十九大對法治的定位是一脈相承的,都將法治定位為治國理政的基本方式。在這個定位的基礎上,全面依法治國構成了“四個全面”戰略布局中的一個“全面”。這些是我們理解新時代法治政府定位的基礎。

如何推動法治建設,如何落實全面依法治國,就是治國理政的一個重要課題。所以,我們確立了法治建設總布局。2012年12月4日,在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上,習近平總書記指出,要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。我們把這樣的要求概括為法治建設的總布局,即:共同推進、一體建設。這是在改革開放40多年不斷推進法治建設的基礎上進行概括的。當前,我國法治建設進入了一個深化階段。在深化階段中,所有的主體、所有的事物、所有的環節都要納入法治建設中齊頭并進、協力推進,只有這樣全面依法治國才能上更高的臺階、取得更大的成就。

關于法治國家、法治政府、法治社會的關系,習近平總書記指出,法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成,法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的主體,法治社會是構筑法治國家的基礎。由此可見,法治政府建設使命重大。

為什么說法治政府建設是法治國家建設的主體?這源于行政權力發揮的作用,源于行政機關在推動法治建設中的特殊意義。行政權力在國家權力當中的地位越來越重要。行政權力是一種積極的能動的權力,在現代社會中發揮著非常重要的作用。

一方面,行政機關的權力在擴大。第一,制定規則與立法。傳統認為,無法律即無行政。換言之,行政機關的主要任務是執行。但今天,行政機關在執行的同時,也在制定規則、在立法。有一個詞叫作“行政立法”。按照憲法規定,高層階的行政機關享有一定的立法權。我們稱之為行政立法,以區別與人大立法機關的立法。除了高層階的行政機關可以行政立法之外,所有的行政機關都有規則制定權,所以有一個詞叫作“行政規范性文件”。行政法規影響到經濟社會的方方面面。第二,行政機關解決大量的糾紛。傳統認為,司法機關是解決糾紛的主要力量。但今天,我們可以看到,除了司法機關在發揮重要作用以外,行政機關在解決糾紛中的作用是非常突出的。行政機關解決了大量的行政糾紛,同時行政機關也在解決大量的民事糾紛。第三,行政機關的行政裁量空間大。法律很難對行政執行活動作出一覽無余的、清晰的、明確的規定,往往都賦予行政機關一定的裁量權,行政機關根據具體情況進行酌情處理所以,我們可以看到行政權力在國家治理中作用突出,這一是反映了現實需要,二是意味著對行政權力的規范至關重要,要防止權力濫用。對于這樣一種重要權力的規范以及恰當地運用,是法治建設中的一項重要任務,也是國家治理中一個非常重要的課題。

另一方面,從法律實施的角度來看,行政機關在法律實施中的作用是非常大的。有統計表明,現在80%由全國人大和全國人大常委會制定的法律要靠行政機關執行;90%的地方性法規要靠行政機關執行;幾乎所有的行政法規規章也就是行政立法要靠行政機關執行。因此,行政機關可以推動法律的真正落實,也將大大加快法治建設的進程。行政機關把法律實施得好、實施得有成效,法治建設就容易取得成效。相反,如果行政機關沒有很好執行或者執行打了折扣,那么法治建設不可能加快。

(二)新任務

黨的十九大報告提出,堅持以人民為中心的發展思想,不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。中國共產黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興。因此,新時代國家治理中非常重要的內容就是保護人民權益。黨的十九大作出一個重要的論斷,那就是:我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這些要求與法治建設、法治政府建設密切相關,因此也賦予法治政府建設更重大的使命、更艱巨的任務。這就需要通過規范行政權力,讓行政權力既能夠發揮積極能動的作用,同時也要避免濫用,使以人民為中心的發展思想真正得以貫徹落實。

(三)新目標

新時代為法治建設和法治政府建設確立了新目標。新時代是中華民族邁向強起來的時代,是全面建設社會主義現代化強國的時代。這一時代不僅是我國經濟社會大發展的時代,而且是國家治理體系和治理能力現代化不斷推進的時代。黨的十九大將建成社會主義現代化強國的新征程分為兩個階段。第一個階段,從2020年到2035年,在全面建成小康社會的基礎上,再奮斗十五年,基本實現社會主義現代化。報告列出了基本實現社會主義現代化的指標,涵蓋了經濟、政治、法治、文化、社會、生態等方面的要求。法治發展是其中的重要指標,其要求是法治國家、法治政府、法治社會基本建成。第二個階段,從2035年到本世紀中葉,在基本實現現代化的基礎上,再奮斗十五年,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。黨的十九大報告雖列出了社會主義現代化強國的指標,但未直接列明對法治目標的具體要求。不過,根據全國依法治國的總目標,以及十九大對社會主義現代化強國指標中的“政治文明”全面提升和“實現國家治理體系和治理能力現代化”的要求分析,至2050年法治國家、法治政府、法治社會應已建成。因此,法治建設的路線圖與社會主義現代化強國建設的新征程是匹配的。由此,我們可以清晰地看到我們法治建設、法治政府建設的目標和發展階段。

我們要深化法治政府建設,要站在新時代的新方位、新要求上來理解法治政府建設的新定位、新任務以及新目標,可以說法治政府建設重任在肩。

責任編輯:張凌潔校對:張一博最后修改:
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